Ideas y problemas en torno a la formación del Estado de masas en la Argentina

Hegemonía y burocratización 

Indefectiblemente la conformación del Estado de masas en la Argentina tuvo anclaje en procesos globales. El periodo de entreguerras estuvo atravesado por el corrimiento del ordenamiento mundial tras el quiebre del patrón oro. La crisis orgánica de la era liberal del capitalismo llevó a la recomposición de las pautas de acumulación y la reformulación del bloque hegemónico. Esto dio lugar a una nueva configuración de las relaciones en entre Estado y sociedad. La idea de una sociedad de individuos propia del liberalismo contractualista mutó a la de una sociedad de organizaciones. En esta fase de capitalismo organizado, la eficiencia del poder emanó de la racionalidad técnica y su incorporación al aparato del estatal, reformulando su estructura conforme a formas novedosas de articulación entre política, economía y sociedad. Este “estado de compromiso” definido así por Juan Carlos Portantiero, requirió nuevas instancias de representación tanto en regímenes totalitarios como democráticos.[1] En estos últimos, la antigua tensión entre el principio filosófico de la democracia y sus condiciones de institucionalización adquirió, con el advenimiento del Estado de masas nuevas aristas y posibilidades de domesticación relativa.[2] 

Los grandes dilemas que tuvieron que afrontar las democracias de masas de posguerra giraron en torno a la manera que se integrarían la pluralidad de intereses sectoriales, las relaciones entre lo político-institucional y lo técnico-burocrático, y la autonomía de una esfera decisional en el seno del Estado. Retomando y problematizando algunos estudios clásicos sobre el primer peronismo, han proliferado en los últimos años producciones que intentan recomponer esta dinámica político-institucional en sus años formativos más allá del liderazgo carismático. Entendiendo el proceso constitutivo del Estado de masas más como un terreno de disputa que como desarrollo vertical, en el cual se vieron involucrados funcionarios, legisladores, corporaciones y partido de gobierno. Diversas propuestas han abordado las relaciones muchas veces conflictivas derivadas de la ampliación de las bases sociales del Estado y de sus novedosos mecanismos de intervención que buscaron disciplinar este proceso. Si de esta forma, la nueva era de la sociedad organizada transformaba en laxas las fronteras entre Estado y sociedad civil, cobran centralidad en estos análisis las zonas de intersección, apartándose de la concepción liberal de comprenderlas como esferas autónomas vinculadas por lazos externos.

Intentaremos problematizar algunas hipótesis trabajadas por estos historiadores que den cuenta de esta dinámica, identificando ciertas ideas que auxiliaron a diferentes actores a pensar la realidad, y como éstas pudieron articularse durante la etapa formativa del Estado peronista. Por otro lado, la ampliación de las bases sociales y las nuevas capacidades estatales plantearon nuevos conflictos. Retomaremos la hipótesis del estado como solución y como problema dando cuenta de las respuestas generadas en torno a su burocratización[3].

Crisis de entreguerras: la intervención posible y las ideas

Las nuevas condiciones de hegemonía a partir de la segunda mitad de la década del `30 no suscitaron bloques homogéneos de representación de intereses en el ámbito político.[4] Por el contrario, el periodo se caracterizó por la supremacía y autonomía de la política, y por la fragmentación hacia el interior de los partidos políticos. El parlamento pasó a ser terreno de las disputas entre las diferentes facciones. La crisis de representación de los partidos políticos tradicionales a partir de su incapacidad para acompañar las transformaciones de la sociedad obstaculizó la integración de los nuevos actores sociales a la política. Tendencia que se pronunció tras la Revolución de 1943 y que posteriormente, el peronismo supo interpretar y canalizar.

Tras el fallido designio corporativista del nacionalismo de derecha con el golpe del Gral. Uribiru, subsistieron algunas tentativas de representación funcional al promediar la década. Sin embargo, se aceptó la idea de expandir las funciones del Estado sin que se viera modificada la trama institucional y los canales de representación. Estas premisas, guardaron relación con la percepción de una “crisis transitoria” por parte de la elite conservadora y las corporaciones económicas. De esta forma, se pretendió una intervención estatal de “forma extraordinaria” hasta tanto se pudieran recuperar las condiciones de libre mercado. La conjunción entre elite política y elite económica frente a las demandas de la coyuntura marcaron el claro consenso intervencionista. De esta forma, la creación de nuevos organismos de carácter consultivo como las Juntas reguladoras, constituyeron una “respuesta de época” de un Estado que embrionariamente emprendió la modernización y el espacio posible desde dónde se integraron, muchas veces conflictivamente, las distintas corporaciones económicas en calidad de equipos técnicos. La integración postulaba una característica esencial de la sociedad moderna, la continua redefinición de lo público y lo privado, en este caso, de la mano del Estado, los intereses corporativos devinieron en políticas públicas. Por otro lado, si bien el reconocimiento y la conciencia de la clase política de intervenir en la conflictividad social no se concretaron en una legislación nacional que regulara la mediación del conflicto y la representación de los trabajadores, existieron iniciativas provinciales que posibilitaron conformación de regímenes orientados a su reconocimiento.[5] 

El consenso liberal marcaba los límites de la integración sectorial. Bajo el amparo del fraude electoral, nunca corrió peligro la aceptación del sufragio como principio legitimador del poder, la representación territorial y la autonomía de lo político frente a las corporaciones.[6] 

La coyuntura bélica internacional y la polaridad ideológica propiciaron una creciente politización que favoreció la propagación de asociaciones y formas alternativas de representación ante las dificultades que presentaban los partidos políticos para su canalización. El desborde de lo político guardo relación con la presencia de nuevos sujetos políticos y las dificultades que presentó la representación. Como señala Portantiero, la penetración subordinada de las masas al sistema político implicó una “politización de los social y una socialización de la política”.[7] Este hecho creó las condiciones para que surgiera un debate en torno a estas cuestiones cruciales que surcaban al Estado y la sociedad. Lejos de la visión sesgada que devolvía la imagen de una época de inercia, la inquietud que provocaba el malestar de la crisis generó un espacio rico de reflexión en torno a la sociedad futura. Otra manera de leer los años ´30 es sumergirse en esta prolifera circulación de ideas, elaborando una genealogía de aquellas que se tornarán decisivas durante el periodo de transformaciones que tuvo lugar en los ´40.

El pensamiento de Alejandro Bunge trascendió los cánones de su época. Su figura quedó unida a los inicios de la modernización estatal a partir del ingreso a la administración de los equipos técnicos formados alrededor de sus ideas. Hernán González Bollo reconstruye su trayectoria en tres dimensiones: el técnico, el funcionario y el intelectual. Su interesante propuesta nos permite entender la excepcionalidad de Bunge en cuanto a su capacidad de condesar ideas en un proyecto alternativo a la ortodoxia económica característica de los `30.[8] Industrial vinculado al nacionalismo económico y a la doctrina social la Iglesia, conjugó estas vertientes con elementos provenientes de las nuevas teorías económicas expansionistas de Keynes y Beveridge, tomadas por el new deal y el laborismo británico respectivamente. Bunge fue uno de los primeros en entender la simbiosis entre economía y sociedad. Un rara avis que anticipaba con sus designios heterodoxos la dirección económica que adoptó nuestro país desde los´40. También intelectual orgánico y formador de cuadros técnico como José María Figuerola, quien fuera una figura decisiva en la burocratización estatal durante el primer peronismo. 

Tanto el Ejército como la Iglesia fueron trasvasados por la efervescencia política que inevitablemente comenzaría a ordenar la red de relaciones entre ambas corporaciones.

La modernización del Ejército y la expansión de sus funciones en el campo económico tuvieron lugar en este clima que se extendió hacia su interior. El mapa ideológico marcaba el dominio de la oficialidad nacionalista católica integrista-autoritaria frente a la tendencia liberal y la oficialidad antipersonalista. En este escenario surgió el GOU. Si bien dentro de esta secta de oficiales primaron las pujas internas a partir de diferencias políticas-ideológicas y en como pensar la Guerra, existieron puntos generales coincidentes. De esta forma, la necesidad del saneamiento del sistema político bajo la tutela castrense, el anticomunismo y la preocupación por una supuesta crisis económica que traería aparejada una convulsión social, constituyeron un diagnóstico común desde el cual se apoyaría la Revolución del 4 de junio. Una vez que ella tuvo lugar, la doctrina de defensa nacional adoptada por las Fuerzas Armadas se apoyó en el principio de la “nación en armas”, ya fundamentado por Von der Goltz. Ésta postulaba la necesidad de un desarrollo industrial ligado a la defensa y a una política social que garantice la unidad nacional y el bienestar de la población. En este sentido, la problemática de la defensa abordada de forma integral no solo el rol de las Fuerzas Armadas, también la participación jerarquizada y organizada de los diversos actores estatales y sociales estableciendo sus funciones. Por su parte, los principios de “unidad de acción” y “unidad de comando”, provenientes de la racionalidad castrense y la administración, brindaban una base desde la cual se uniformarían las diferencias sectoriales asegurando la autonomía de decisiones. 

La Iglesia no constituía un espacio político-ideológico homogéneo. Más allá de la existencia de posiciones liberales, quienes conformaron la cúpula eclesiástica y se transformaron en la vertiente dominante dentro de ella estuvieron ligados al nacionalismo integrista antidemocrático. Tras la Revolución de 1943, la red de relaciones entre la jerarquía eclesiástica y el Ejército estuvo lejos de verse comprometida. Ambas corporaciones compartieron un modelo social que posibilitaba la conjunción de la doctrina social de la Iglesia y la concepción de la “nación en armas” en el mito de la nación católica. Loris Zanatta analiza dos momentos de esta relación, el primero dónde cuadros de la Acción Católica cubren puestos claves en el gobierno, especialmente en defensa y educación desde dónde se diseña y estipula la enseñanza confesional obligatoria. El segundo, marcado por la liberalización política que partir de 1944 abrió la salida democrática, dónde las relaciones se tornaron un tanto más conflictivas a raíz del modelo de representación sindical a futuro que implicaba la nacionalización y control estatal, comprometiendo las organizaciones pertenecientes al sindicalismo católico. A pesar de estas diferencias, lejos de una ruptura, la jerarquía buscó mantener los espacios ganados reacomodándose a la nueva situación.[9] En este clima ideológico, la amalgama entre nacionalismo, catolicismo e integrismo autoritario hicieron reverdecer el mito de la nación católica. Sin embargo, Perón supo reinterpretarlo en clave populista, añadiendo a “la cruz y la espada” al pueblo, con la justicia social como eje.[10] 

La ampliación de las funciones estatales en el periodo conservador no se tradujo en un plan estructurado de desarrollo que articulara economía y sociedad. Sus límites partieron de un compromiso con lo que justamente se estaba derrumbando: el liberalismo y su manera de concebir la sociedad. Solo al promediar, la década las ideas de Bunge comenzaron a tener cierta recepción.[11] A partir de la Revolución de 1943, la heterodoxia económica y las nuevas formas de ver lo social empezaron a ser fundamentos de los futuros planes estructurados. Más allá de estos límites, la creciente politización de lo social y la socialización de lo político condujeron a un fecundo debate que dio forma a una particular amalgama de ideas. El nacionalismo económico, el modelo de “nación en armas”, el unanimismo y la reinterpretación del mito de la nación católica pudieron conjugarse al ideal de planismo. Bajo estas bases comenzó a tener forma la burocratización estatal y la incorporación de las masas. 

Los prolegómenos de la burocratización 

Tras la Revolución de 1943, el gobierno militar impulsó una expansión de las capacidades estatales resignificando los instrumentos surgidos a partir de la intervención en el periodo liberal. Las distintas fracciones ideológicas que componían las Fuerzas Armadas pujaron por colocarse al mando del proceso de transformación institucional. Los hombres del GOU se ubicaron en carteras del Poder Ejecutivo que pasarían a ser claves en el diseño de nuevas agencias que permitieron concentrar poder en el grupo ligado a Perón. Éstas buscaron regular tanto las relaciones intragubernamentales como las del Estado y la sociedad. Al mismo tiempo, propiciaron la incorporación a la burocracia estatal de técnicos con saberes y experiencia en la administración. Así fue como Enrique P. González desde la Secretaría de la Presidencia creó por decreto la Subsecretaría de Informaciones y Prensa, la Secretaría de Trabajo y Previsión y el Consejo Nacional de Posguerra.

Como es sabido, la intervención en la sociedad no sol partió de las reformas de justicia social que apuntaron a una distribución del ingreso más equitativa desde Trabajo y Previsión. La conflictividad social requirió una serie de definiciones en cuanto a las organizaciones de masas. Mediante la ley de Asociaciones Profesionales de 1944 se produjo el reconocimiento de los sindicatos y su integración al Estado. La nueva ley apuntó a la “argentinización” del sindicalismo y a la tutela y control estatal. Con la apertura política, los militares buscaron domesticar los canales de participación liquidando las asociaciones que habían proliferado a lo largo del periodo de entreguerras, y sancionando el mismo año, la ley de estatuto de partidos políticos. Más allá de estos instrumentos, la integración de los nuevos actores en plena efervescencia política obligó a los militares a intervenir en el control de la opinión pública, los partidos políticos y sindicatos desde una nueva manera de pensar las prácticas políticas y el rol del Estado en ellas. De esta forma, el gabinete del Poder Ejecutivo se propuso incidir en el campo ideológico-identitario combinando prácticas formales e informales que buscaron la nacionalización del movimiento obrero desde nuevos organismos como Secretaría de Asuntos Políticos y la Subsecretaría de Informaciones y Prensa[12]. La penetración fue organizada en forma centralizada pero no verticalmente, sino actuando en la propia red de relaciones político-territoriales. Los militares dejaban inauguradas prácticas del hacer político nacional que imprimieron en el Estado pautas vinculadas al trabajo de masas y la propaganda cuyo objetivo era la construcción de poder.[13]

El Consejo Nacional de Posguerra fue una clara medida orientada a las ideas de previsión aplicadas a los supuestos efectos de la posguerra. Con Figuerola designado Secretario General por Perón se produjo el desembarco de los técnicos ligados al grupo Bunge y comenzaba a tallar su figura en el desarrollo de la administración del Estado. Este espacio técnico-burocrático fue pensado como una instancia de acumulación de poder desde el cual Perón intento articular intereses heterogéneos y debatir estrategias a partir del diagnóstico técnico. Sus objetivos fueron claros: pensar la racionalidad del Estado y elaborar un plan de acción. A pesar de contar con miembros de los principales grupos económicos y fuerzas sociales, hubo una representación corporativa ya que sus miembros participaron a título individual. Los alcances del Consejo fueron dispares. Como señala Patricia Berrotarán, fue el primer organismo destinado a regular la economía bajo una doble función: orientar la economía futura y coordinar la economía presente.[14] Su ordenamiento y funcionamiento constituyó una divisoria de aguas con respecto a los planes y el pensamiento de entreguerras en cuanto al desarrollo de la planificación, aunque en esta etapa no se concretara un plan estructurado y se viera limitado solo a una declaración de principios. Desde este organismo, el Estado se convirtió en reservorio de información y saber técnico a partir del desarrollo de su aparato estadístico sin el cual no hubiese tenido lugar la posterior transformación de su estructura.[15] De todas formas, más allá de los alcances de esta etapa que podemos denominar de “diagnóstico”, ya estaba en marcha el modelo intervencionista que cobraría forma a partir de 1946. 

Si bien las principales diferencias entre los industriales y los militares giraron alrededor de los procedimientos empleados por el Ejecutivo, sobre todo en cuanto a las reformas de justicia social, éstas no impidieron una base de consenso apoyada en una perspectiva económico-social desde la cual el Estado no solo establecía la dirección de la política en este sentido, sino que también se transformaba en el agente dinamizador del ciclo económico impulsando la industria. Con la planificación, se produjo la simbiosis entre la administración pública y la racionalidad que característica la empresa capitalista. En este sentido, la eficacia paso a ser la regla de medición de la gestión estatal. 

La burocratización y sus problemas

Cuando Karl Mannheim explicó los factores que acuciaban la crisis del liberalismo de entreguerras, entendió el rol fundamental del Estado para asegurar el reacomodamiento del sistema. Su idea de racionalidad funcional tuvo anclaje en los análisis weberianos referidos a la burocratización de la sociedad. En este tipo de racionalidad, en el cual predominan la organización y la eficiencia, los hombres son parte de un proceso mecánico dónde cada uno tiene una función asignada. Lo que Manheim estaba vislumbrando era una nueva fase de capitalismo organizado cimentado en la omnipresencia de la maquina, en el que se requería un poder central fuerte que desarrolle nuevos instrumentos en el campo de las técnicas sociales, económicas y políticas para asegurar la vertebración de la sociedad de masas y los medios que posibiliten su control. La planificación, tal coma la concebía Mannheim, era la de una socialdemocracia, basada en el pluralismo y la participación ciudadana. Sus fundamentos fueron pensados al mismo tiempo por él, como respuestas a las tendencias totalitarias que ya se venían engendrando luego de la primera posguerra .[16] El estado se presentaba así como la solución de los problemas relacionados al desarrollo económico, la integración social y los procesos políticos. Sin embargo, la ampliación de sus bases sociales y las nuevas capacidades trajeron aparejados nuevos conflictos.

La nueva realidad planteaba la construcción de un poder central fuerte que subordine los intereses particulares y transforme al Estado en una estructura homogénea. Durante sus años formativos, el Estado peronista dio lugar a cambios cualitativos que generaron nuevas capacidades estatales. La incorporación de la planificación resignificó las relaciones intragubernamentales ofreciendo instrumentos al Poder Ejecutivo que buscaron a disciplinar la integración de nuevos actores. Simultáneamente, intentaron aminorar los efectos de la fragmentación generada por conflictos y disputas dentro del peronismo naciente, tratando de conformar una estructura partidaria. Como ya dijimos, el impulso tecnocrático encontró sustento y reaseguro para su desarrollo en las ideas de unidad de acción, unidad de comando y unidad de concepción, provenientes de la racionalidad militar y la teoría clásica de la administración. Éstas descansaron en fundamentos ideológicos unanimistas desde los cuales se legitimó la planificación. De esta forma, el Plan de Gobierno intentó enarbolarse como la expresión de una unidad espiritual consagrada en el colectivo nacional. 

Con la formación de la Secretaría Técnica en 1946, se produjo una gradual ejecutivización de las funciones de gobierno que dio forma a un espacio de autonomía relativa de decisiones. Esta agencia con rango de superministerio manejada por Figuerola, direccionó la burocratización del Estado imponiendo un cariz tecnocrático a la administración a partir de la planificación y de las condiciones para su desarrollo. La centralización de las decisiones de gobierno se apoyó en un diseño institucional paralelo generado por nuevas agencias que tendieron regularon las relaciones intragubernamentales. Desvirtuando prácticas formales del sistema republicano y combinándolas con iniciativas informales, la Secretaría logró absorber funciones de otros organismos y concentrar las decisiones en la Presidencia. Desde este espacio, Perón pudo controlar y coordinar tanto las iniciativas ministeriales como los anteproyectos de los legisladores oficialistas.

Sin embargo, las condiciones en que se estaba dando la racionalización del Estado trajeron aparejados nuevos problemas que emanaron de la propia dinámica institucional que éste iba adquiriendo. La gradual ejecutivización de las funciones de gobierno desactivó capacidades de las agencias dentro del Poder Ejecutivo y de otros órganos. La creciente concentración de poder en la Presidencia a partir de una trama institucional paralela flexible eludió barreras constitucionales quebrantando la lógica del sistema republicano. Simultáneamente, la racionalidad que iba imprimiendo la Secretaría Técnica a la administración tensionó la relación entre política y técnica limitando la autonomía de las decisiones de gobierno y su capacidad para imponerse al ideal de neutralidad tecnocrática que persiguieron los funcionarios técnicos.[17] 

Por su parte, la estructura que iba ganado el Estado con la incorporación de nuevos actores produjo insalvables conflictos originados en las disputas por posiciones dentro del partido en formación y por los cargos en el gobierno. La integración había transformado al Estado en arena política replicando en su seno la puja sectorial. Tras las elecciones de 1946, los problemas que Perón afrontó en las provincias y en la cámara baja tuvieron que ver con esta coyuntura. Sin embargo, los propósitos trazados en este campo habían alcanzado un resultado relativo. Las iniciativas formales e informales emprendidas para mediar en el conflicto político tendieron a la superposición de funciones de diferentes agencias y ante las dificultades de coordinación que presentaba el nuevo organigrama institucional, el Ejecutivo terminó apelando a los instrumentos republicanos tradicionales como lo fueron las intervenciones. [18] Por otro lado, el consenso social en torno al rol del Estado y la industria se vio sumergido en una trama caracterizada por el alto grado de fragmentación que planteaba la deliberación política. A pesar de las tentativas por regular la actividad legislativa mediante controles informales, el Congreso estuvo lejos de ser un apéndice del Ejecutivo.[19] 

Lo que estaba detrás de toda la problemática en torno a la burocratización era la cuestión de la gobernabilidad y la construcción de poder. Al mismo tiempo que trasvasaban los límites de la constitucionalidad, los nuevos organismos no terminaban de dar una respuesta contundente en cuanto a la homogenización del Estado y la sociedad. El periodo de reformas abierto en 1949 saldaría esta deuda, marcando un claro viraje de la racionalidad técnica hacia lo político doctrinario en la dirección del proceso[20]. Alberto Teisaire, ex convencional y una de las personalidades más influyentes dentro del peronismo, afirmaba:

“Pero el plan no es solo un programa de acción, sino que añade la determinación de realizar un tipo de política y todos los medios posibles para que se pueda hacer efectivo ese mismo plan (…) para que todos marche en una misma dirección, con unidad de acción, sin la cual se traduciría en una lucha negativa y destructiva (…) nosotros tenemos una doctrina y no en vano el conductor ha insistido en el valor de la doctrina como base de sustentación del plan (…) que podrá tener contradictores, pero cuyos objetivos están consubstanciados con la patria, y por lo tanto no pueden ser negados por nadie. Quizás la diferencia profunda con el pasado radique en que es auténticamente argentina y por eso defiende los intereses fundamentales de la Nación”.[21] 

La concepción unanimista de la sociedad legitimada en el nuevo marco institucional diluyó los particularismos que habían obstaculizado la homogeneización en la etapa descripta. Finalmente, la planificación se había erigido como el vehículo de la comunidad organizada y en la expresión unívoca de una unidad espiritual. Lejos de la utopía pluralista de Mannheim, la planificación había logrado constituirse en la expresión de una totalidad indivisa entre estado, pueblo y nación, tributando altos costos que echaron raíces profundas en la cultura política nacional. 

Con la crisis del orden liberal, el periodo de entreguerras planteó la necesidad de reconocimiento e integración de los nuevos sujetos sociales generando una preocupación en torno a la configuración de un orden político y su relación con el orden social. Lejos de conformar una sistematicidad ideológica, las diferentes vertientes de ideas rara vez integraron un eje articulado desde el cual pensar estas cuestiones. Sin embargo, hicimos hincapié en una particular amalgama dónde nacionalismo económico, el modelo de “nación en armas”, el unanimismo y la reinterpretación del mito de la nación católica se ligaron estrechamente al ideal de planismo, y dieron sustento a la burocratización iniciada durante el peronismo en su etapa de gestación. Como observamos, a partir de la Revolución de 1943, militares e industriales comenzaron a alimentar un consenso apoyado en una perspectiva económico-social, desde la cual el Estado no solo establecía dirección de la política en este sentido, sino que también se transformaba en el agente dinamizador del ciclo económico impulsando la industria. De esta forma, con el Consejo Nacional de Posguerra se comenzó a pensar la intervención planificada, convirtiendo al Estado en reservorio de información y saber técnico a partir del desarrollo de su aparato estadístico, sin el cual no hubiese tenido lugar la posterior transformación de su estructura.

La ampliación de las bases sociales del Estado obligó al diseño de novedosos mecanismos de intervención que intentaron disciplinar el proceso. Cobra fuerza la idea del Estado como solución y como problema frente a las nuevas necesidades que imponía la era del capitalismo organizado. En este sentido, la planificación marcó los ritmos de una burocratización que obligaba a una redefinición de los límites entre lo público y lo privado, al tiempo que marcaba las dificultades en torno a la puja intereses sectoriales, las relaciones entre lo político-institucional y lo técnico-burocrático, y la autonomía de una esfera decisional. Con Perón como presidente, la Secretaría Técnica se constituyó en un espacio institucional paralelo y flexible que tendió a la ejecutivización de las funciones de gobierno concentrando las decisiones en la Presidencia. Fue la respuesta posible en torno a la construcción de gobernabilidad y el direccionamiento del proceso dentro de un marco republicano, que al mismo tiempo que sufría trasgresiones, imponía ciertos límites dificultando la consecución de los objetivos trazados. Por su parte, la racionalidad científica que iba ganado la administración hizo tensionar el vínculo entre política y técnica, obstaculizando la autonomía de las decisiones de gobierno y su capacidad para imponerse al ideal de neutralidad tecnocrática. Las nuevas relaciones que se iban dando entre Estado y sociedad transformaron en laxas sus fronteras. Ambos fueron dos caras de un mismo problema: la constitución de un orden fundamentado en la organización racional de empresa. Lejos de un desarrollo vertical, la gestación de la nueva estructura replicó el clima de disputa política que estaba instalado entre los componentes de la fuerza electoral que había posibilitado el triunfo de Perón, convirtiendo al Estado en arena política. Hemos mencionado como este proceso atravesado por el conflicto político tuvo desavenencias para subordinarse a una dirección política. Así, los nuevos dilemas que emanaron de la burocratización dejaban planteados los términos en los cuales se llevarían a cabo las reformas jurídicas-institucionales a partir de 1949, marcando otra etapa en la formación del Estado de masas. 

[1] Tomamos de Juan Carlos Portantiero el concepto definido como “revolución pasiva”, que permite pensar a partir de Weber “la gran transformación” en el periodo de entreguerras. Portantiero observa como la configuración del estado de masas implicó un doble movimiento de socialización creciente de sus bases y de burocratización creciente. Esta burocratización es la nueva forma que adquiere la dominación en el capitalismo moderno que se traduce en la mutación del Estado hacia una organización racional de empresa concretada en la planificación, entendida como planeación centralizada. Portantiero, J. C. Los usos de Gramsci. Cap. 1 Estado y crisis en el debate de entreguerras. Grijalbo, Buenos Aires, 1999.

[2] Pierre Rosanvallon define a la democracia de masas como democracia en equilibrio. Lejos de resolver las tensiones estructurales de la democracia las prolonga dando cierta estabilidad relativa. Así la contradicción entre el principio político (la soberanía del pueblo) y el principio sociológico (la s formas de representación del pueblo) se canaliza en lo que Rosanvallon puntualiza como abstracción jurídica o “construcción ficcional”, esto es la idea de individuo y de una sociedad de iguales dónde la sustancia social queda difusa. Rosanvallon, P. El pueblo inalcanzable. Historia de la representación democrática en Francia. Introducción: el malestar en la democracia. Instituto Mora, México, 1998.

[3] Como señala Peter Evans, la intervención estatal como solución planteó la incorporación nuevos problemas a su esfera en el mediano plazo. Evans, P., El estado como problema y como solución. Desarrollo Económico, vol. 35, nº 140. Buenos Aires, 1996

[4] La fracción más poderosa de los terratenientes mantuvo el control hegemónico de una alianza que por primera vez intereses de los industriales. La posibilidad de esa conjunción requería una expansión de la industria limitada a partir del Estado que hizo acrecentar sus funciones en la esfera social. Un reajuste del sistema a las nuevas condiciones internacionales evitando el déficit de divisas y de la balanza de pagos que se inicia a partir del Plan de Acción Económica diseñado por Pinedo y Duhau. Murmis, M., Portantiero J. C., Estudios sobre los orígenes del peronismo. Cap. 2 Las condiciones de la alianza de clases. Siglo XXI, Buenos Aires, 2004.

[5] Mercedes Prol estudió el caso de Santa Fe bajo el periodo antipersonalista. La Ley del Régimen Legal del Trabajo elaborada en durante el corto gobierno Demócrata Progresista fue la primer inciciativa de institucionalización de las relaciones de trabajo a nivel provincial. Durante los gobiernos de Manuel M. de Iriondo y Joaquín Argonz se pretendió descentralizar las negociaciones laborales en los consejos regionales del trabajo, llevados a cabo por empresa y por rama u oficio dándole margen de maniobra a las secciones locales de los sindicatos. Esta se contrapuso a la tendencia hacia la conformación de un sindicato único por rama que prevalecía en las diferentes fuerzas que conformaban el movimiento obrero. Prol M., Estado, Movimiento y Partido Peronista. La ingeniería institucional en Santa Fe, 1943-1955. Cap. 1 Santa Fe Bajo el antipersonalismo, 1937-1943. Siglo XXI, Buenos Aires, 2012. 

[6] Ana Virginia Persello analiza la trayectoria de las Juntas Reguladoras y el debate parlamentario en torno a ellas. La autora da cuenta que la inexistencia de bloques homogéneos de las fuerzas que lo conformaron no impidió llegar a consensuar la intervención estatal y a cómo debía darse la integración de las corporaciones, más allá de los proyectos alternativos de representación funcional-corporativa. Podemos afirmar que, si bien no existieron bloques corporativos en el parlamento, las fuerzas políticas comenzaron a conjugar intereses corporativos producto de este corrimiento entre lo público y lo privado y de legitimidad del saber técnico que recaía en quienes estaban vinculados a la actividad económica. De allí a que muchos legisladores se presentaran aludiendo a su actividad económica. Persello, M. V., Partidos políticos y corporaciones: las Juntas Reguladoras de la producción. Págs. 88 a 185. En Boletín del Instituto de Historia Argentina y Americana Dr. Emilio Ravignani, Nº 29, Facultad de Filosofía y Letras. Universidad de Buenos Aires, 2006. 

[7] Portantiero Loc. Cit. Pietro Ingrao, en pág. 22.

[8] Sus ideas de expansión del mercado interno y de industrialización sustitutiva diversificada no respondían a un cambio en la matriz productiva, sino atenuar las consecuencias producidas por los ciclos del comercio exterior y sus reordenamientos a partir de una mayor autonomía que podía proveer el mercado interno. El modelo “neomercantilista” fue sentando bases y fue la expresión más fiel de la alianza hegemónica durante la década del ´40. González Bollo, H., La teodicea estadística de Alejandro Bunge (1880-1943). Cap. 2y3. Imago Mundi, Buenos Aires, 2012.

[9] Zanatta, L., Perón y el mito de la nación católica. Iglesia y Ejército en los orígenes del peronismo. Págs. 119 a 127, 144 a 171. Sudamericana, Buenos Aires, 1999. 

[10] Ibíd. óp. cit., págs. 211-236.

[11] El Plan de Reactivación Económica anunciado por Pinedo en 1940, puede ser interpretado como una transición hacia un rol estatal cualitativamente más complejo ya que se apartaba de las recomendaciones ortodoxas tradicionales procurando conciliar la industrialización y la economía abierta para reactivar la economía nacional.

[12] Los nuevos organismos absorbieron funciones del Ministerio del Interior concentrándolas en la Presidencia. Con el gobierno de Edelmiro Farrell se produjo renuncia de Luis César Perlinger y el desembarco del grupo ligado a Perón en el Ministerio, reforzando las relaciones con los sindicatos y cambiando el énfasis nacionalista por el de las políticas sociales. José Muñoz Azpiri ocupó la Dirección de Propaganda del Estado y desde allí combinó la difusión de la política social de Trabajo y Previsión con la penetración territorial en la sociedad con el fin de generar una estructura de participación al margen de los partidos tradicionales.

[13] Esta dinámica ha sido reconstruida por Mercedes Prol siguiendo la penetración de estos delegados de propaganda clandestinos en Santa Fe. Prol M. Ibíd. Loc. cit. Cap. 2 El Poder Ejecutivo de la nación y las nuevas agencias estatales, 1943-1946. 

[14] Con la nacionalización del Banco Central y de los depósitos, la emisión de la moneda y la regulación del crédito quedaron bajo la responsabilidad del Gobierno Nacional. Se transformó de esta manera, en un claro agente dinamizador de la economía, canalizando el crédito hacia las actividades mediante los bancos especializados. Fue en esta etapa en un instrumento pleno de la acción del gobierno que competía con el Consejo el diseño de los lineamientos de la política económica, desde equipos técnicos con diferentes tradiciones.

[15] Berrotarán, P., Del plan a la planificación. El estado en la época peronista. Cap. 2 El Consejo Nacional de Posguerra. Imago Mundi, Buenos Aires, 2003.

[16] Mannheim, K., Diagnóstico de nuestro tiempo. Cap. 1 La importancia de las nuevas técnicas sociales. Fondo de Cultura Económica, México, 1959.

[17] Berrotarán, P. Ibíd. Loc. cit. Cap. IV La Secretaría Técnica.

[18] La Secretaría impulsó la penetración del Poder Ejecutivo en los distritos locales vinculándose con las unidades básicas. Inició la recopilación de información sobre los dirigentes de las distintas fuerzas que conformaban el partido en las provincias, con el objetivo de tener un conocimiento acabado de las dinámicas locales para la negociación. Al mismo tiempo, la Secretaría de Asuntos Políticos a cargo de Ramon Subiza a través de veedores del gobierno nacional medio en los pleitos provinciales. Las antiguas funciones del Ministerio del Interior fueron reabsorbidas por estos dos organismos superponiéndose las funciones y dificultando su coordinación. Prol M. Ibíd. Loc. cit. Cap. 5 Agencias estatales y formación del Partido Peronista, 1946-1946.

[19] Como señala Claudio Bellini, durante el periodo previo a la reforma constitucional el Congreso estuvo lejos de ser un apéndice del Ejecutivo. La mayoría legislativa obtenida por Perón en las elecciones de 1946 mantuvo ciertos niveles de autonomía más allá del control presidencial. Los partidos de la oposición, lejos de ser organismos homogéneos, también expresaron sus diferencias internas en las bancadas. La creciente fragmentación hizo imposible un acuerdo en cuanto a la política industrial y las formas de intervención estatal. Bellini, C., Parlamento, partidos políticos y política industrial en la Argentina.1946-1955. En Boletín del Instituto de Historia Argentina y Americana Dr. Emilio Ravignani, Nº 23, Facultad de Filosofía y Letras. Universidad de Buenos Aires, 2001.

[20] Las reglas pautadas para el acceso a los cargos superiores de gobierno y las condiciones creadas para la competencia electoral establecidas en la Constitución de 1949 y la Ley de Reforma Electoral de 1951 facilitaron el incremento del carácter mayoritario del peronismo, creando las condiciones para la pretendida unanimidad. La concentración de poder en el presidente permitió que finalmente se conformara una esfera de decisiones independiente de los demás poderes y de los elencos políticos del partido peronista de las provincias. Como señala Mercedes Prol, la elección directa y a simple pluralidad convirtió al presidente en el gran elector de si mismo revitalizando su condición de jefe de partido Prol, M. Democracia de masas, representación y división de poderes en la comprensión de los convencionales del Partido Peronista durante la reforma de la Constitución Nacional, (1948-1949) En Revista Itinerarios, ANUARIO DEL CEEMI, Año 2, Número 2, Universidad Nacional de Rosario, 2008.

[21] Teisaire, A. Planismo y Política. En Hechos e Ideas. Año XIII nº 106/109. Buenos Aires, 1953.

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